Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN). Encerramento da ESPIN pela Portaria GM-MS n° 913, de 2022 e seus efeitos no Sistema Único de Saúde (SUS).

09/Mai/2023

Por Lenir Santos

Nota Técnica nº 33/2022

Requerente: Conselho de Secretários Municipais da Saúde do Estado
de São Paulo (COSEMSSP).

ASSUNTO: Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional
(ESPIN). Encerramento da ESPIN pela Portaria GM-MS n° 913, de
2022 e seus efeitos no Sistema Único de Saúde (SUS).

O Conselho de Secretários Municipais de Saúde do Estado de São
Paulo (COSEMSSP) consulta o Instituto de Direito Sanitário Aplicado (IDISA) a
respeito dos efeitos do término da situação de Emergência em Saúde de
Importância Nacional (ESPIN) declarada pela Portaria GM-MS n° 913, do
Ministro da Saúde, citando de modo específico quatro questões:

1. Quais os efeitos sobre o cofinanciamento federal do SUS? Haverá
   diminuição das transferências fundo a fundo para o conjunto de
   municípios?

2. Há efeitos sobre o processo de planejamento e prestação de contas do
   SUS?

3. Quais os efeitos sobre o processo de despesa pública: o que muda em
   relação às possibilidades de licitação (novos certames e já vigentes)?

4. Quanto à competência para declaração de emergência: a partir do que
   dispõe a portaria os munícipios e estados podem declarar emergência?

Para melhor compreensão sobre os efeitos da Portaria do Ministro da
Saúde para declarar o fim da Emergência em Saúde Pública de Importância
Nacional, iniciada em 3 de fevereiro de 2020 – Portaria GM-MS n° 188 –
encerrada pela Portaria GM-MS n° 913, de 22 de abril de 2022 – importante rever
a cronologia dos fatos e revisar alguns institutos do direito sanitário, como o da
competência dos entes federativos para legislar e dispor sobre emergência
sanitária.

1. A pandemia internacional: surto da SARS-COV-19

Em 30 de janeiro de 2020, a Organização Mundial de Saúde (OMS)
declarou que o surto do novo coronavírus constitui Emergência em Saúde Pública
de Importância Internacional (ESPII).

Em 3 de fevereiro de 2020, o Ministério da Saúde editou a Portaria
GM-MS n° 188, alterada pela Portaria n° 3.190, em 2020, declarando Emergência
em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) em decorrência da infecção
humana pelo novo coronavírus (2019-nCov), conforme declaração da OMS, e do
surgimento de casos de covid no país, fundamentando seu ato no Decreto n°
7.616, de 2011; foi ainda criado o Centro de Operações de Emergência em Saúde
Pública (COE-nCoV) como mecanismo nacional de gestão coordenada de
resposta à emergência no âmbito nacional.

Mensagem do Presidente da República ao Congresso Nacional
(Mensagem n° 93, de 18 de março de 2020), requereu o reconhecimento do
estado de calamidade pública nacional para os fins do artigo 65 da Lei
Complementar n° 101, de 2000, quando foi editado o Decreto Legislativo n° 6,
em 20 de março de 2020 (1).

Ainda em fevereiro, dia 6, foi editada a Lei n° 13.973, estabelecendo
medidas para o enfrentamento da emergência em saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus. Fixou a lei ser competência do Ministro
de Estado da Saúde a declaração de situação de emergência de saúde pública
nacional e disciplinou medidas sanitárias de contenção do coronavírus atribuídas
à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. A lei limitou o prazo
da emergência em saúde pública, que não poderia ser superior à declarada pela
OMS e vinculou a vigência da lei ao Decreto Legislativo n° 6.

Em maio de 2020, foi editada a Lei Complementar n° 173, instituindo
o Programa Federativo de Enfrentamento do Coronavírus exclusivamente para o
exercício de 2020, nos termos do artigo 65 da LRF, ou seja, para a prática de
medidas excepcionais de cunho fiscal. Tal lei cessou seus efeitos em 31 de
dezembro de 2021.

Passados dois anos, em 22 de abril de 2022, foi editada a Portaria GM-
MS n° 913 declarando o encerramento da Emergência em Saúde Pública de
Importância Nacional (ESPIN) 30 dias após a sua publicação, revogando-se,
assim, a Portaria n° 188, de 2020, pondo fim à situação de emergência em saúde
pública.

2. As competências federativas na saúde pública

A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) dispõe ser
competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar
sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII), cabendo à União estabelecer
normas gerais, principiológicas e de diretrizes gerais, e aos Estados e Distrito
Federal, a edição de normas suplementares para atender as suas especificidades.
Isso sem olvidar a competência municipal para complementar e suplementar as
normas federais e estaduais no atendimento de seu interesse local em matérias
que lhe são afetas.

A Lei n° 8.080, de 1990, lei de organização e funcionamento do
Sistema Único de Saúde (SUS), foi silente sobre esse tema de emergência em
saúde pública, tratando tão somente da emergência e perigo iminente para a
saúde no inciso XIII, do artigo 15, quanto ao uso da propriedade privada (bens e
serviços), com lastro no artigo 5°, XXV da Constituição.

Em 1993, a Lei n° 8.745, dispôs sobre a contratação emergencial nos
casos de calamidade pública, considerando necessidade temporária de
excepcional interesse público, entre outras, a assistência a situações de
calamidade pública e emergência em saúde pública, definindo ser prescindível a
licitação nesses casos. São exceções ao processo licitatório quando presente
perigo público de modo geral, incluída a saúde coletiva.

Em 2012, foi editada a Lei n° 12.608, de 2012, instituindo a Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, o Sistema Nacional de Proteção
e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil -
CONPDEC. Referida Lei dispõe sobre proteção e defesa civil, que certamente
inclui a saúde pública, a qual fixou como competência da União regular o
PNPDEC e dos Estados, executar e coordenar estatualmente, de modo articulado
com a União e seus Municípios, o PNPDEC e dispor ainda sobre o Plano Estadual
de Proteção e Defesa Civil; aos Municípios, nesse campo, cabe executar o
PNPDEC em âmbito local, de modo articulado com a União e os Estados. A
Política é abrangente, compreendendo desde o ordenamento territorial, o
desenvolvimento urbano, o meio ambiente, a saúde, entre outros. Os desastres
civis sempre compreenderam riscos e danos à saúde e medidas de proteção
sanitária.

Por sua vez, em 2011, foi editado o Decreto n° 7.616, com fundamento
na Lei n° 8.080, de 1990, conforme seus considerandos, para dispor sobre a
declaração de emergência em saúde pública de importância nacional (ESPIN)
e instituir a Força Nacional do Sistema Único de Saúde (FN-SUS). Trata-se de
norma específica sobre emergência em saúde pública de grande relevância para
as situações de pandemia, conforme veremos.

O referido Decreto estatui em seu artigo 2° que “a declaração de
Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional - ESPIN ocorrerá em
situações que demandem o emprego urgente de medidas de prevenção, controle
e contenção de riscos, danos e agravos à saúde pública.”

Nos termos de seu artigo 4°, a declaração deve ser efetuada pelo Poder
Executivo federal, por ato do Ministro de Estado da Saúde, após análise: i) da
recomendação da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS) do Ministério da
Saúde, nos casos de situações epidemiológicas; ii) do requerimento do Ministério
da Integração Nacional, após o reconhecimento da situação de emergência ou
estado de calamidade pública, quando forem necessárias medidas de saúde
pública nos casos de desastres; ou iii) do requerimento do Poder Executivo do
Estado, do Distrito Federal ou do Município afetado, mediante parecer da
Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde.

Nos casos de o requerimento ser de um dos entes federativos, nos
termos do inciso III do artigo 4°, ele deve ser instruído, dentre outros
documentos, com o ato que decretou a situação de emergência estadual ou
municipal, cabendo ao Ministério da Saúde declarar Emergência em Saúde
Pública de Importância Nacional (2) fundamentada na declaração de emergência
estadual ou municipal.

O que se depreende desse Decreto, é que a declaração de emergência
em saúde pública de importância nacional é ato privativo do Ministro de Estado
da Saúde, sendo que o ato estadual ou municipal para a produção de efeitos
nacionais, requer a prática de ato do Ministério da Saúde. O SUS supõe atos
integrados, coordenados e sistêmicos, conforme a sua organização e
funcionamento dado tratar-se de um modelo integrado, interligado,
interdependente de ações e serviços públicos de saúde. Até porque uma
emergência de saúde pública estadual ou municipal coloca em alerta todos os
demais Estados da Nação e por isso necessita da atuação do Ministério da Saúde.
A irrupção de uma epidemia no âmbito municipal ou estadual requer alerta
nacional.

A emergência em saúde pública de importância internacional
declarada pela OMS tem o papel de atuar como medida protetiva da saúde
mundial. Sendo o Brasil signatário, com 196 países, do Regulamento Sanitário
Internacional (RSI), em vigor desde 2007, introduzido no ordenamento jurídico
brasileiro pelo Decreto Legislativo n° 395, de 2009, obriga-se a comunicar a OMS
eventos epidêmicos no país.

Por outro lado, é importante ressaltar que durante a pandemia, em 15
de março de 2021, foi editada a EC n° 109 alterando o artigo 84 para incluir o
inciso XXVIII que define como competência do Presidente da República propor
ao Congresso Nacional a decretação do estado de calamidade pública de âmbito
nacional, tendo ainda sido adicionados os arts. 167-B, 167-C, 167-D, 167-E, 167-F
e 167-G, todos regrando o estado de calamidade pública nacional e seus efeitos
fiscais.

3. Considerações finais

Tem havido questionamentos a respeito do encerramento da ESPIN e
seus efeitos jurídicos à luz da Lei n° 13.973, de 2020, e de outros atos legislativos
estaduais e municipais. Um deles é quanto a competência do Ministro da Saúde
para encerrar a situação de emergência em saúde pública em âmbito nacional e
se a Lei 13.973 continua a produzir seus efeitos.

Primeiramente importante dizer que compete ao Ministro da Saúde,
nos termos do Decreto n° 7.616, de 2011, declarar emergência em saúde pública
de importância nacional, cujo prazo, no caso específico do coronavírus, conforme
a Lei n° 13.979, de 2020, artigo 1°, § 2°, não poderia ter prazo superior à
declaração de emergência internacional pela OMS (§ 3° do artigo 1°).

A lei ora referida (13.979) dispôs sobre diversas medidas de proteção
da coletividade, como: decretação de quarentena, uso de máscara, isolamento,
realização compulsória de exames, testes laboratoriais, vacinas, tratamentos
específicos, exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver, restrição em
rodovias, portos e aeroportos, locomoção interestadual e intermunicipal,
registros na Anvisa, compras emergenciais que precedem a licitação, dentre
outros. Todas lastreadas tanto na declaração de emergência em saúde pública de
importância nacional como na de calamidade pública. A Lei n° 13.979, vinculou
a sua vigência ao término do Decreto Legislativo n° 6 (3), conforme se vê: “art.
8º Esta Lei vigorará enquanto estiver vigente o Decreto Legislativo nº 6, de 20
de março de 2020 , observado o disposto no art. 4º-H desta Lei”. Não tendo havido prorrogação do estado de calamidade pública, a lei perdeu sua vigência ao
seu término.

Contudo, por decisão do STF na Ação Direta de Inconstitucionalidade
- ADI 6625 MC / DF, requerente a Rede Sustentabilidade, em sessão plenária,
acordaram os Ministros do STF, referendar a concessão parcial da medida
cautelar pleiteada para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 8°
da Lei 13.979/2020, com a redação dada pela Lei 14.035/2020, a fim de excluir
de seu âmbito de aplicação as medidas extraordinárias previstas nos arts. 3°, 3°-
A, 3°-B, 3°- C, 3°-D, 3°-E, 3°-F, 3°-G, 3°-H e 3°-J, inclusive dos respectivos
parágrafos, incisos e alíneas, nos termos do voto do Relator. Há ainda algumas
leis federais que prorrogaram alguns prazos de modo excepcional, como o da
compra de vacinas com dispensa de licitação.

Importante frisar que a declaração de emergência de saúde pública
nem sempre se vincula à declaração de calamidade pública, podendo ser um ato
isolado não acompanhado do estado de calamidade, uma vez que esta última diz
respeito à adoção de regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações
para atender necessidades dela decorrentes naquilo em que regime regular for
incompatível com a emergência (4). A calamidade pública pode muitas vezes ser
motivada por uma crise na saúde pública, como é o caso da pandemia, mas a
situação de emergência em saúde pública de importância nacional pode ou não
implicar na declaração de calamidade pública. Daí a necessidade de ser declarada
a emergência em saúde pública de importância nacional para efeitos sanitários,
independentemente da declaração de estado de calamidade tão somente. E como
vemos na situação da pandemia, a calamidade pública teve um tempo
determinado (mais curto) e a emergência sanitária outro.

Por outro lado, tem sido discutida a possibilidade de se manter a
declaração de emergência de saúde pública de importância estadual ou
municipal. Entrementes, emergência estadual ou municipal de saúde pública só
produz amplos efeitos se houver a nacional pelas exceções que cria
nacionalmente.

Ainda que um Estado ou Município possa declarar estado de
emergência de saúde pública de importância estadual ou municipal, nos termos
do disposto no Decreto n° 7.616, de 2011, não poderá se beneficiar das
prerrogativas expressas no referido decreto, dado que seus efeitos estão
vinculados à emergência de saúde pública nacional, que no presente caso está
sendo encerrada pela mencionada Portaria GM-MS n° 193. Conforme referido
decreto, caso o Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município,
afetado por uma epidemia, venha a declarar emergência de saúde pública, deverá
requerer ao Ministério da Saúde a declaração de emergência nacional (art. 7°),
sendo que no presente caso do coronavírus ela foi encerrada.

Sem entrar no mérito epidemiológico e sanitário da questão de
encerramento da ESPIN pela Portaria GM-MS n° 193, o fato é que ela, do ponto
de vista estritamente jurídico, põe termo à vigência da emergência de saúde
pública nacional na data especificada, encerrando assim a possibilidade de
prática de atos administrativos excepcionais lastreados na situação de
emergência nacional, lembrando mais uma vez que as fiscais e de contratação
emergencial, caso sejam necessárias, dependem da decretação de estado de
calamidade pública, referendado pela casa legislativa correspondente.

4. Respostas aos quesitos

Respondendo as quatro questões formuladas pelo Cosemssp com
fundamento na legislação examinada nesta Nota Técnica, temos que:

1. Transferências federais para o SUS municipal destinados ao
   enfrentamento do coronavírus em decorrência da Lei Complementar
   n° 173, de 2020 decorrentes de créditos extraordinários: lembramos
   que a vigência da referida lei se encerrou em 2021.

2. Quanto ao processo de planejamento para o ano de 2022, a partir do
   encerramento da emergência nacional em saúde pública, importante
   verificar se cabe revisão das projeções de custos e outros aspectos
   voltados ao enfrentamento da pandemia com fundamento nos dados
   epidemiológicos e assistenciais locais. No tocante à prestação de
   contas, as regras daqui para frente continuam as mesmas e aquelas que
   foram flexionadas, excepcionalizadas nos termos das normas das Lei
   n° 13.979, de 2020 e da Lei Complementar n° 173, de 2020, já deixaram
   de sê-lo por força de não mais estarem vigentes, excetos os artigos
   mencionados nesta Nota mantidos em vigor pelo STF.

3. Os processos licitatórios não estarão mais excepcionalizados, conforme
   tratado nesta Nota, e deverão doravante observar a legislação vigente.
   Quanto às licitações em andamento com base nessas exceções, devem
   as mesmas prosseguir caso não tenham perdido o seu objeto ou ser
   revistas quanto aos quantitativos de bens e serviços para adequá-los
   aos parâmetros epidemiológicos e assistenciais, caso seja necessário
   para atendimento da situação local.

4. A emergência em saude pública de importância estadual ou municipal
   pressupõe para seus amplos efeitos, nos termos do Decreto n° 7.616, de
   2011, da declaração pelo Ministério da Saúde de emergência nacional.

Por fim releva dizer que o encerramento da ESPIN deveria pressupor
um levantamento das realidades locais em relação às necessidades de saúde da
população afetada pela pandemia e suas sequelas; a demanda que ficou
reprimida; as necessárias medidas de prevenção, caso haja um recrudescimento
da pandemia que internacionalmente ainda não acabou, dentre outras.

O Município cuida da saúde da população com o apoio técnico e
financeiro do Estado e da União, conforme artigo 30, VII, da Constituição. O
financiamento trilateral deve ser equilibrado e equânime, conforme um dos
princípios de seguridade social e a pandemia produziu efeitos para além do
término da emergência em saúde pública nacional.

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(1) Consultar a EC 109, de 2021 que introduziu os artigos 167-B a G dispondo sobre medidas excepcionais
nos casos de calamidade pública de âmbito nacional.

(2) Em 2016 a SVS do MS propôs a declaração de Emergência de Saúde Pública de Interesse Nacional a
partir da possibilidade de disseminação dos casos do Zika vírus e das necessidades de intensificação das
medidas de investigação, mobilização nacional e prevenção de novos casos. A Organização Mundial da
Saúde (OMS), após notificada e examinada a situação, declarou emergência de importância internacional,
a partir da disseminação dos casos de Zika para outros países americanos. Essa situação perdurou de 2016
a 2018.

(3) “Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da
Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos
até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio
da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020”.

(4) Ver artigo 167-C: “Com o propósito exclusivo de enfrentamento da calamidade pública e de seus efeitos
sociais e econômicos, no seu período de duração, o Poder Executivo federal pode adotar processos
simplificados de contratação de pessoal, em caráter temporário e emergencial, e de obras, serviços e
compras que assegurem, quando possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes,
dispensada a observância do § 1º do art. 169 na contratação de que trata o inciso IX do caput do art. 37
desta Constituição, limitada a dispensa às situações de que trata o referido inciso, sem prejuízo do controle
dos órgãos competentes”.

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Campinas, 09 de maio de 2022

Lenir Santos
Advogada – OAB 87807